应对入世挑战，加快政府职能的转变
—在全省WTO与人事人才理论研讨培训班上的发言稿
同志们：
我国加入世界贸易组织对现实经济社会产生了全面的影响，其中对政府的影响将是最为深刻的。因为入世首先是政府入世，在世界贸易组织的众多协议中，绝大多数都是针对政府的，都是为了规范政府行为的。正因为如此，我国加入WTO最大的挑战是对政府的挑战。研究和探讨在我国加入WTO以后政府如何应对挑战，无疑对促进我国经济和社会发展有着十分重要的意义。一段时间以来，通过学习有关世贸组织知识，我深受启发。下面，我就学习体会，结合多年从事政府管理体制改革的实际，围绕入世后如何加快政府职能转变谈一些感想和认识，跟同志们讨论。
一、WTO的主要原则及对我国政府的新挑战
加入世界贸易组织是以江泽民同志为核心的党中央高瞻远瞩，总揽全局做出的重大战略决策，它标志着我国对外开放进入了一个新阶段。加入世贸组织，将对我国的政治、经济、社会、文化等各个领域产生广泛而深远的影响，然而最直接、最突出的则是对我国政府的影响，向我国各级政府提出了一系列新的要求和挑战。世贸组织是一个以强制性规则为基础的政府间国际组织，在国际法上具有独立的法人资格，其宗旨、基本原则以及相关的规则和协议都是在成员国政府做出相应承诺的基础上形成的。WTO是以市场经济为基础，自由竞争为原则的经济贸易规则体系。从本质上讲，它与我国建立的社会主义市场经济在内涵上有较大的一致性。WTO的基本原则主要有五条，即最惠国待遇原则、国民待遇原则、透明度原则、自由贸易原则、公平竞争原则。其中最惠国待遇原则和国民待遇原则统称为非歧视性原则。就是这些原则，贯彻于WTO各协议和协定中，构成多边贸易体制的基础。我国已加入WTO，各级政府的行政行为和政策法规必须遵循这些原则，必须限定在WTO和市场经济规则和框架之内。
（一）五条基本原则基本内涵：
1、最惠国待遇原则。各成员方应该平等对待其他成员方，在不同成员方之间实行非歧视性待遇。任何一成员方如在货物贸易、服务贸易和知识产权领域给予其中一方国家的优惠待遇，应立即无条件地给予其他各成员方。也就是说，如果一成员方对某一国家的贸易和投资给予优惠，该优惠将自动适应于其他成员方。我国对特区、经济开发区和高新技术开发区一些优惠政策要进行相关的调整，这些“区”也必须保证统一实施WTO规则。
2、国民待遇原则、该原则的基本内涵是，WTO各成员方应该平等地对待外国和本国的产品或服务等，实行非歧视待遇。任何一方对其他成员方在产品、服务等领域提供的待遇，不能低于本国同类产品或服务所享有的待遇，但是可以对外国产品或服务等给予更多的待遇。按这一原则，我国对外资企业提出的国产化和外汇平衡的要求，是不符合WTO精神的。
3、透明度原则。WTO各成员方的各项贸易措施，包括有关法律、法规、政策以及行政仲裁和司法判决等，必须保持透明，所制定的各项贸易措施要进行公布，向各成员、WTO通报，不公布不得实施。但是，对那些可能会导致影响法律执行，或违背公共利益或损害某些企业合法商业利益的机密信息，WTO并不要求成员国披露。我国有许多政策法规通过红头文件下发，有些重大政策都体现在领导讲话中，不是法律法规之中，这样，既不符合WTO公开、透明、可预见性的要求，也不适应市场发展的需要。
4、自由贸易原则。各成员方要尽可能地取消不必要的贸易障碍，开放市场，扩大成员方之间的货物和服务贸易。我国政府已经承诺，到2005年全国平均关税由15%下降到10%，同时减少和消除关税壁垒，逐步放开银行、保险、旅游和电信等服务业市场。目前，外国银行已到上海浦东落户，我国银行也可以到国外办分支机构。消除地方贸易保护主义，不仅符合WTO的要求，也是发展社会主义市场经济和建立全国统一大市场的需要。
5、公平竞争原则。公平竞争是市场经济顺利运行重要保障，按照WTO规则，各成员国要纠正不公平贸易行为，创造和维护公开、公正、公平的市场环境。当前，我国经济生活中存在大量的不公平竞争现象，如不消除，就难以建立一个高效运行、规范有序、充满活力的市场环境。
（二）入世对我国政府的新挑战。
从这五条基本原则的内涵看，入世对我国的影响，主要是对我国各级政府行为的影响。按照我国政府在与WTO签署的法律文件上的庄严承诺：确保WTO规则在整个关税领土上统一实施。《中华人民共和国加入议定书》中明确指出，中国各级地方政府的地方性法规、规章及其他措施应符合在《WTO协定》和议定书中承担的义务。因此，入世后我国各级地方政府行为和政策法规必须符合WTO规则，政府职能要及时进行转变，政策法规也要做必要的调整。入世对我国政府行为提出的新要求，归结起来主要有以下四点：
第一、政府有关法规要符合世贸协定。各级政府制定的有关涉外贸易法律、法规、规章和政策措施、规范性文件等，都不能与世贸协定相抵触。并且要确保这些法律、法规、规章和政策措施在全国范围内统一实施，地方各级政府对于《WTO协定》和议定书中有关的贸易政策问题没有自主权。一方面要按照WTO的基本原则和基本精神，对各种地方性的政策法规进行必要的调整，以适应新的经济环境；另一方面，也要充分利用WTO的规则，积极争取自己的权利，保护本地区的合法利益。也就是说，无论是哪一级政府都要在WTO规则的框架下想问题、办事情、求创新。
第二、政府行为要公正。政府要平等地对待各类市场主体，不能因为所有制、所在地以及企业规模和性质等身份上的不同，区别规定不同的条件，给予不同的待遇。而是有关的政策措施要公开、透明、事先公布，不能搞“暗箱操作”。政府制定的政策和作出的决定要算数，要保持稳定，不能朝令夕改。政府干预经济生活的手段要适当，力戒矫枉过正。
第三、政府要负责任。对违法行政、不按规则办事，随意行政的行为，都要有效制约、严格追究，真正做到人权必有责。也就是各成员方政府要享受权力的同时承担相应的责任，做到用权受监督，侵权要赔偿。
第四、政府要诚实守信。世界贸易组织规则和协议的最终目的是要促进各自利益最大化，各国政府在经济活动中的角色是为经济贸易活动“保驾护航”，是服务性的。我国贸易政策与WTO规则、协议接轨，我国各级政府工作人员的观念要及时转变，市场观念、服务观念和诚实守信观念要与世贸组织大多数成员国的观念接轨。有专家指出，世界贸易组织从它成立的那一天起，就没有强制那个国家的政府非要加入它不可，在半个多世纪的发展历程中，也没有出现把那个国家政府开除出世贸组织的先例，各成员国对世贸规则和协议的遵守都建立在自觉自愿的基础上，这是对各国政府“诚信”操守的考验。那些不遵守规则、不守诚信的国家，会在各成员国当中丧失对自己的信任，最终自己从世界经济发展的“快车”道上摔下来。
二、适应入世要求，尽快确立行政管理新理念
建立办事高效、运转协调、行为规范、适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制，是党的十五大提出的改革目标，入世也要求我们推进行政管理体制创新，就必须坚持解放思想、实事求是的思想路线。进一步解放思想，转变观念，把思想认识自觉地的从那些不合时宜的旧观念、旧体制的束缚中解放出来，从入世后我国面临的新形势出发，不断研究新情况，开拓新视野，确立起有限政府、法治政府、效率政府、服务政府、信用政府的新理念。
（一）有限政府的新理念
长期以来，受传统的计划经济的影响，我们在观念上不自觉地形成了一种政府全能的思想，总以为政府什么都能办，大小事都找政府去解决。“管了很多不该管、管不好、管不了的事”。许多本该由企业、市场和社会自己承担的事情，全由政府包揽下来。其结果，不仅使政府权力越来越大，负担越来越重，而且严重阻碍市场机制和社会自律机制作用的发挥。随着我国市场经济体制的日趋完善和民主政治的逐步发展，随着我国加入WTO以后对西方发达国家政府管理经济和贸易机制的引介，我们应该尽快摒弃这种传统的“无限政府”或“全能政府”旧理念，真正确立“有限政府”的新理念。
按照“有限政府”的新理念，一是在处理政府与市场的关系方面，要大力推行以市场为导向的改革，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，同时也要重视发挥政府的作用。因为一个完备的市场机制和一个有效能的政府都是经济发展的推动力，二者缺一不可，关键是如何有机协调和配合。二是在处理政府与社会的关系方面，要变传统的控制取向为服务取向，在对社会公共事务进行必要管理时，注重充分发挥社会潜能，发挥各种社会中介组织的作用，形成政府与社会的共同治理结构。
近几年随着各级政府机构改革的逐步深入，我们的政府职能已逐渐摆脱“无限政府”的运作方式，但离“有限政府”的目标还有相当差距。现在我们的地方各级政府，包括乡镇政府还是带有“全能政府”的色彩，对企业的管理从生产项目的确立、技术资金的引进、到市场的开拓，甚至安排多少工人、发放多少工资奖金、上缴多少利税，都是由政府来决定，这样做的结果政府势必将大量的精力放在“管”企业上，政府该做的事情没有做好，而企业因为没有自主权，离开了政府的管理，自身也就无法在市场中生存。
（二）责任和法治政府的新理念
政府权力是国家权力中最活跃的力量，也是既可以为善也可以为恶的“双刃剑”，运用的好，能为社会提供秩序和服务；一旦被滥用，就会严重损害社会公共利益和公民个人利益。因此，必须对政府的权力加以约束和限制。
我国由于受长期封建专制和人治传统思想的影响，人们对政府权力的地位和作用盲目崇拜，“政府至上”、“政府高明”的观念根深蒂固。这不仅造成整个社会民主法治氛围和依法维权意识淡漠，也使得一些政府人员随意行政、以权代法甚至肆意用公权侵犯私权的现象严重。随着社会主义市场经济体制的建立和依法治国方略的贯彻实施，这种重权力、轻责任、重人治、轻法治的观念必须彻底改变。
市场经济是法治经济，与市场经济相适应的政府也必须是负责任、讲法治的政府。依法治国的本质是依法治权，而依法治权的核心是依法行政、从严治政。按照现代政治学的观点，政府权力是公民赋予的，是公民通过制定法律将自己的部分权力转移给政府的。因此，不是“政府至上”，而是公民至上、法律至上。一切政府机关和政府工作人员必须对公民负责，对法律负责，真正担负起相应的政治责任、行政责任、法律责任乃至道德责任。江泽民同志在十五大报告中明确要求，“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利”。按照这一要求，对公民来讲，法律没有禁止的行为，政府不能禁止和干涉，否则就是侵权；对政府来讲，法律没有授权的事情不能做，否则就是越权，而法律授权的事情必须做，否则就是失职。无论是侵权、越权还是失职，都构成政府违法，都要追究政府机关及其工作人员的责任。如果给行政相对人造成损失，政府还要承担相应的国家赔偿责任。要通过责任和法治政府新理念的确立，使“治国者先受治于法”，从而真正做到行政行为的实质合法、程序合法、内容合法。
（三）效率政府的新理念
西方各国在政府管理体制改革中，也曾经把解决政府的行政效率问题放在突出位置。英国、美国在二十世纪八十年代就将企业成功的管理方法引入政府管理中，将市场规则运用于政府行政中。美国克林顿政府在入主白宫后不久，就成立了“政府运行评议委员会”，该委员会由200多名高级官员和资深专家组成，负责对联邦政府的行政运作及工作效率进行考察分析，做出评估，提出改革建议。英国政府在内阁办公厅属下设有“效率小组”，负责对政府的行政效率进行调查测评。新西兰、加拿大等国在政府公共行政管理改革中也在提高政府绩效、降低政府服务成本方面做过积极有效的尝试。这些政府先进的行政管理方式是值得我们借鉴和学习的。
我国是一个发展中的国家，人口多底子薄，市场发育水平不高，由于长期受计划经济的制约，政府部门权力过分集中、组织机构臃肿、管理层次过多、行政法规不健全、干部人事制度不完善，长期以来在政府公共行政管理中，形成了推诿扯皮、手续繁琐、拖拉延误、人浮于事、重程序而不重效果等的机关工作作风，造成政府的行政成本高，行政效率低下。入世使我国进入了世界统一的大市场中，政府效率低下，不仅不适应本地区社会、经济发展的要求，而且不适应全球统一大市场的需要，不仅影响本地区经济的发展，而且影响到我国经济的全面发展。“优胜劣汰”、“适者生存”，在全球统一大市场下，我们不可能再局限于本地区、本国家的范围内求生存、求发展，而是在世界范围内求生存、求发展。落后的行政方式、行政手段，低下的行政效率，高昂的行政成本，无疑会让我们付出沉重的代价。这就要求我们要树立效率观念，建立效率政府。只有高效率才能带来高收益，才能使政府的作用得到充分的发挥。
（四）服务政府的新理念
有不少国家较早地就研究完善政府服务职能，如日本政府从1980年开始，以“亲切、廉洁、效能”为宗旨，以窗口服务为中心，开展完善行政服务的活动。1988年又推行“高质量的行政服务运动”，要求与国民有接触的公共服务要做到明白易懂、方便群众、办事迅速、服务周到、保证安全，为此各省厅及特殊法人单位都设置了服务窗口。从1990年开始，又把每年的5月定为“高质量行政服务推进月”，集中实施改善行政服务的总检查。美国、法国等国政府也都奉行“顾客至上”的原则，采取各种措施提高服务质量。
作为社会主义国家，我们倒是很早就提出“为人民服务”的口号，我们的政府是代表最广大人民的根本利益的，是广大人民群众的勤务员。但在现实生活中，我们一些政府部门、一些机关工作人员将人民赋予的权力，作为部门或个人营私舞弊甚至中饱私囊的工具，肆意侵犯公民利益，老百姓说我们的政府是门难进、脸难看、事难办。入世要求我们的政府是服务经济的政府，不是管理经济的政府；是服务公民的政府，而不是“统治”公民的政府。政府应该给企业建立宽松的环境，鼓励企业自主经营自我发展，应从资金、技术、信息等方面为企业提供服务。每个政府工作人员应该意识到，我们的工资是纳税人给我们的，我们应该为每一个纳税人服务，没有企业、没有农业政府就无法生存，没有纳税人，政府工作人员就没有了衣食父母。我们的政府应该是为社会、企业和公民服务的政府。
（五）信用政府的新理念
诚实守信是中华民族的传统美德，是市场经济社会维系政府与企业、企业与企业、企业与顾客之间关系，也是经济活动的必要准则。朱容基总理在《政府工作报告》中说，“切实加强社会信用建设，逐步在全社会形成诚信为本，操守为重的良好风尚。加快建立企业、中介机构和个人的信用档案，使有不良行为记录者付出代价，名誉扫地，直至绳之以法。”朱总理的这一段讲话，虽然没有提到政府信用问题，但在现实中，政府失信于民的事情是屡有发生的。政府失信的主要表现是：政令不通、政出多门、朝令夕改、“红头文件”大于法律、“内部规定”大于行政法规、机关工作人员超越权限随意解释政策。外国媒体甚至说在我国，什么东西都有可能是的，假烟、假酒、假统计数字、假新闻、假批文、假政策，假理想信念，假道德规范，至于政府官员口是心非，阳奉阴违更是普遍现象。甚至连政府官员都有可能是假的。这些评论无疑有失偏颇，但绝不会是空穴来风，无稽之谈。
根据世贸规则的要求，各级政府制定的有关涉外贸易的法律、法规、规章和政策措施、规范性文件等，都不能与世贸协定相抵触，而且要确保这些法律、法规、规章和政策措施在全国统一实施。要求政府行为要公正、公开、诚实、守信，政府要平等地对待各类市场主体，不能搞地方保护主义，不能区别对待；政府制定的政策和做出的决定要算数，不能言而无信，出尔反尔，朝令夕改。世贸规则的要求和我国政府现阶段的现状都要求我们要强化信用政府理念。政府要求企业、个人讲信用，自己应首先讲信用。市场经济是信用经济，在市场大环境下，政府、企业和个人处在一个平等环境下，政府的诚信才能有利于经济的发展。程安东省长在《政府工作报告》中强调，“营造诚实守信的社会氛围”，“加快建立健全符合市场经济体制要求的社会信用制度”，作为2002年的一项重要工作，列入议事内容。陕西作为西部大开发的桥头堡，要充分利用自己的地域优势和深厚的文化人文积淀，利用入世的大好时机，建立信用政府，树立诚实守信的新形象，以促进我省经济和社会的全面发展。
三、应对入世挑战，加快政府职能的转变
思想是行动的指南，确立了新的观念，就要明确行动的目标。按照入世的要求，新的行政管理体制应当是既有中国特色，又符合国际惯例。朱总理在《政府工作报告》中明确指出：“必须进一步解放思想，彻底摆脱传统计划经济的羁绊，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”。在当前我们各级政府最主要的任务就是按照社会主义市场经济的要求，调整和完善政府组织机构，转变政府职能，强化法制建设和优化干部队伍，改革行政审批制度，进一步推进政企、政事、政社分开，理顺政府部门之间的工作关系，创新行政管理体制。为尽快实现政府职能转变，重点要做好以下几项工作：
（一）全面实现政企分开。
政企分开是职能转变的重点。要根据建立社会主义市场经济和入世对地方政府职能转变提出的新要求，进一步调整职能定位。目前，各级政府管理中的“越位”、“错位”和“缺位”现象尚未真正改变，所谓“越位”就是干了政府不应干的事情，“缺位”就是政府应该做的又没有做好，“错位”就是荒了自己的田，种了别家的田。要通过“退位”、“补位”、“正位”科学规范政府行政行为。改进管理方式，政府不再干预各种所有制企业的生产经营活动，使国有企业和其他所有制类型的企业，都能直接面向国内和国际市场自主经营、自担风险、公平竞争。概括讲，就是对于那些可以由市场、企业和民间办好的事情，政府部门要坚决“退位”，把权力交还给市场、企业和民间。政府要集中精力加强宏观调控，规范市场，创造良好的市场环境，建立和完善公平竞争、规范有序的市场体系，发挥市场机制的作用，强化社会管理，提高公共服务水平。这就是通常说的“补位”，使政府该加强的职能得到加强。“正位”就是通过机构改革，进一步理顺政府各部门的职能分工，依法确定各部门的责任、权力和义务，我们已通过“三定”规定进行了明确。
我省省级现已有21户国有企业和3户经济实体与原主管部门在人财物等方面实现了脱钩，在政企分开方面取得了初步成效。但尚有25个部门与直属的156户国有企业和经济实体没有脱钩，政府主管部门仍不同程度地管理着企业的人事劳资、生产经营、财产财务等方面的具体事务。为加快我省政企分开的改革步伐，省政府已经成立了陕西省政企脱钩改制工作领导小组，要求省政府各部门在2002年10月底以前解除与所属国有企业和所办经济实体的行政隶属关系，不再直接管理企业的生产经营、机构编制、人事劳资、财产财务，把企业生产经营和投资决策权真正交给企业，提升企业的市场竞争能力。
通过政企分开，建立适应社会主义市场经济发展要求的新型政企关系，即：政府按投入的资本享有所有者的权益，负责国有企业和国有控股企业主要领导干部的考核、任免；依法对企业资产运营、盈亏状况和生产经营进行监督；制定产业发展政策，规范市场秩序，为企业提供信息、技术服务，为企业改革和发展创造良好环境。企业依法自主经营、自负盈亏、照章纳税，对国有资本负有保值增值的责任；在政府宏观调控下，企业以提高经济效益、劳动生产率和实现资产保值增值为目的，按市场需求自主组织生产经营，并以其全部法人财产，依法享有民事权利，承担民事责任。
（二）强化市场监督职能。
要打破部门、行业垄断和地区封锁，建立和维护统一、开放、规范和公平竞争的市场环境和秩序。世贸组织中非歧视原则是世贸规则的基石，它要求各成员国不论大小、强弱，都必须平等地进行贸易往来，既不能搞“内外有别”，也不能搞“外外有别”，每一个进入市场的企业，不论其国别、不论其所有制形式，都有一样的“国民待遇”、“省民待遇”、“市民待遇”。
我国是一个发展中国家，市场发育水平不高，又正处在工业化进程中，而较低的工业化水平又反过来制约了市场的发育。所以目前我国各级政府对市场秩序的规范和监管还十分薄弱，规范市场秩序的法律法规还不健全，地方保护主义和行政垄断严重，加上执法不严，管理松懈，纪律松弛，甚至有法不依，违法不纠，致使市场秩序比较混乱。突出表现为假冒伪劣商品泛滥，偷税、逃税、骗税、走私等，建筑领域弄虚作假、工程质量低劣等问题严重。为此，必须建立现代市场监管制度，加强市场监管力度，建立公平竞争、规范有序的市场新秩序。首先，要加快有关市场规范的法律法规建设。比如尽快出台反垄断法，采取法律手段打破行政垄断，防止企业相互勾结，形成价格联盟，损害消费者利益。其次，要加强对市场的监管力度，严格执法，从严治政，采用经济、法律和必要的行政手段，打击各种违法乱纪、扰乱市场秩序的行为。再则，在石油、天然气、电力等领域与政府维持公平市场秩序密切相关，在实施政企分开改革的同时，要建立独立的监管委员会，将政府决策职能与监管职能分开，以加强对权力的监督。
在规范省内市场环境秩序，改善投资环境方面，我们已做了一些工作。一是为规范药品市场，加强对药品生产、流通领域的监督，在这次机构改革中，成立了省、市、县药品监督管理局。二是将管理市场的工商、技术监督、药品监督三个部门的管理体制实行了省以下垂直管理改革，从领导班子到业务全部由本系统进行管理，这样杜绝了地方政府以行政命令干预行政执法，克服了地方保护主义，同时也使行政执法标准尺度得以统一。第三，将办市场与管市场分离。过去各级工商部门创办了一些农贸、批发和交易市场，工商部门既是这些市场的所有者，又是监督市场的执法者。由于受利益驱动，无法做到从严执法、公正执法，市场秩序混乱。鉴于这种情况，国家要求所有工商部门办的市场都要交给当地政府，工商部门不再办市场。质量技术监督部门在产品打假方面、药品监督部门在打击制造、销售假药方面都取得了较大成绩。虽然在加强市场监督，规范市场秩序方面我们做了一些工作，但按经济社会发展和世贸规则的要求，还需继续努力。
（三）健全社会保障体系。
建立和完善社会保障体系，为企业和社会提供服务，是市场经济条件下政府的重要职能之一，也是市场经济发展的重要条件。面临全球经济一体化的趋势和中国加入WTO这一实际，健全社会保障体系，强化社会保障功能是政府的突出任务。我国正处在向市场经济体制转变的过程中，社会保障体系建设正在经历着由过去的企业福利制向保障社会化的转变，整体建设工作相对滞后，这对改革开放影响很大。一方面改革攻坚阶段要求社会保障建设同步跟进。现在的一些改革往往受阻于社会保障能力的不足，我省国有企业改制进展缓慢的首要原因，就是社会保障能力跟不上，企业要破产重组，老企业包袱沉重，新企业没有资本积累。另一方面，进一步扩大开放必须要有完善的社会保障体系相适应。因为市场经济的进一步发展、开放的进一步扩大，意味着社会风险的进一步增大，如果没有社会保障作为安全网，就难以消除企业后顾之忧，社会的稳定也难以保证。
我省国有企业众多，国有经济在国民经济中所占的比重较大，长期以来国有企业自办社会，自办福利，不仅管了工资、技术，还管了工人的生、老、病、死，从住房、医疗到退休养老，企业包办了一切，在企业和职工之间已经形成了不可分隔的联系。由于企业要办社会，企业的发展就受到了限制，国有企业带着沉重的包袱参与竞争，有人说国有企业是“带着脚镣跳舞”，困难是显而易见的。现在企业更要参与全球竞争，就必需建立完善的社会保障体系，让企业只管生产经营，其它由政府和社会去办。程安东省长在《政府工作报告》中已强调指出：“扩大社会保险覆盖面，重点把民营企业、私营企业、个体工商户纳入社会保险覆盖范围。把“人人无饥寒”作为各级政府的政治任务，建立以最低生活保障为基础的社会安全保障体系。
（四）加强人口、资源、环境等方面的管理职能。
入世以后，我国的人口资源环境面临着新的形势和新的要求。人口资源环境工作，不仅要把国内因素与国际因素结合起来考虑，而且要更多地考虑国际因素。加入世贸组织，既为我们充分利用国内外两个市场、两种资源，实现经济社会与人口资源环境的协调发展提供了新的机遇，也对我们提高经济和社会的可持续发展能力提出了新的挑战。为此，必须加强计划生育工作，稳定低生育水平，提高出生人口素质；强化国土资源管理与合理利用，建立政府管理与市场运作相结合的资源优化配置新机制，全面加快资源调查、规划和管理，不断提高对资源的保护，深化有偿使用制度改革，推进国土资源市场体系建设，做到产权明晰、规则完善、调控有力、运行规范，依法保护资源所有者和使用者的合法权益。进一步把国土资源的管理、利用与开发纳入科学化、规范化、法制化的轨道；加大环境保护和生态建设力度，加强水利建设和对水资源的管理。
我省作为西部省份，市场发育程度低，农村人口比重大，生产力落后，水土流失严重，水资源缺乏，这是制约我省经济发展和社会进步的重要因素之一。在保障经济可持续发展的前提下，怎样控制人口增长、合理利用现有资源、改善生态环境是需要我们认真思考的问题。比如，如何随着流动人口的增多加强计划生育管理和服务，如何利用国外资源又不过分依赖国外资源，如何扩大资源领域的对外交流又防止珍稀资源流失，如何既不断促进贸易发展又确保环境安全等等，都需要进行深入研究。
（五）继续深化行政审批制度改革。
推进行政审批制度改革是实践江总书记“三个代表”重要思想和贯彻党的十五届六中全会精神,建立和完善社会主义市场经济体制，转变政府职能，改善投资环境，从源头上预防和治理腐败问题的重大举措。按照中央要求，在省委、省政府的领导下，首轮省政府部门行政审批制度改革工作已于去年八月底基本完成，地市和县区的改革工作也即将完成。通过改革，各级政府的行政审批事项都得到较大幅度精简，审批行为有了初步规范，审批方式有了改进，一些涉及企业生产经营自主权的审批事项已基本全部取消，机关工作作风得到转变，行政效率得到提高。改革已取得一定的成效。
从我省行政审批制度改革工作的总体情况看，虽然取得了一些成绩，但由于改革先于国家部委进行，受到多方面条件的限制，目前存在的主要问题：一是对一些虽有法律、法规和政府文件依据，但已明显不能适应社会主义市场经济发展和世贸规则要求的审批事项，还没有清理取消；二是在保留的818项审批事项中，有81.5%的事项是依据国务院部委规章和文件规定保留的，随着国务院机关行政审批制度改革工作的进行，这一部分审批事项尚需再次进行清理和精简。
目前，省法制办正在做地方性法规、政府规章和文件以及部门文件的清理工作。对不适应市场经济发展、不符合世界贸易组织规则、影响我省实施西部开发战略的法规和文件，逐条进行清理，为下一步清理行政审批事项提供政策依据。同时，为建立全国统一规范的市场体系，加强对市场秩序的全面监督，我们已建议国务院明确省级政府在经济管理、资源管理、安全管理、市场管理、社会管理等方面需要统一设定的行政审批事项的名称、依据和审批权限，除此之外的行政审批，我们将本着合法、合理、效能、责任、监督五大原则进行第二轮清理。对取消的行政审批要加强后续监管，防止管理脱节。对保留的行政审批，要按照“规范操作、简化程序、公开透明、明确责任”的原则，建立严格审批程序，依法确定审批条件、审批权限、审批范围、审批责任和审批时间等。一是依法规范审批内容和审批程序。严格按规定的审批内容、审批的法律依据明确审批条件，要量化、细化，减少审批人员的自由裁量权；减少审批环节，简化审批程序，并明确审批时限。二是规范审批方式。实行“一个窗口”外、一条龙服务制度；对涉及二个以上部门和单位的审批推行综合审批和定期会签制度；建立健全听证会制度，对物价、城管、环保等推行社会听证制度；强化审批咨询制度，主要是对专业性、技术性较强的审批和许可，组织专业技术审查。三是加强对行政审批的监督管理。强调监督，主要是使权力与责任、权力与义务统一起来，避免公共利益受损害，公务人员对人民负责、受人民制约监督纳入制度化、法制化轨道。为搞好监管，要建立严格的内部监督制度，建立对审批部门、审批人员的社会监督制度；并按照“谁主管、谁审批、谁负责”的原则，建立责任追究制度；还应建立健全市场准入制度，在企业设立、项目投资等方面，根据实际情况，建立科学的市场准入标准和制度，引导企业和个体经营者的经济行为，防止出现低水平的重复建设。
（六）提高政策法规的透明度。
前面讲过市场经济是法制经济，依法治国、依法行政、从严治政，是建设社会主义法制国家的根本方略。要实行以法治国，就必须贯彻公开透明的原则，实行广泛的公众参与，让群众充分了解政策法律条文。目前，地方各级政府的政策，大量是通过内部红头文件、领导讲话、会议纪要以及机关内部规章制度等形式来体现，一般群众是看不到的。这不仅不利于推进我国的法制建设，也与WTO透明度原则不相符合。
我国加入WTO后，各级政府将主要采用市场经济的办法，依据统一、透明的法律法规来管理经济活动和社会活动。为适应加入WTO的需要，今后必须提高各项政策法规的透明度。凡是需要执行的政策法规都应向全社会公布，除少数涉及国家重大安全问题的政策法规外，其他政策法规在实施之前必须先行公布，供群众广泛讨论，提出管理意见的建议。有些省市在这方面已这样做了。
四、加强西部大开发的法制建设。
关于法制建设问题，我国的行政立法取得了长足的发展，颁布、实施了大量的行政法律、法规和部门规章。但是，与市场经济要求和入世要求相比，目前的行政法律法规体系还很不完备，比如建立健全行政机关组织法，按新形势要求研究修改国务院组织法和地方政府组织法，研究探索部门组织法、机构编制管理法等等，任务还很重，要加快行政立法，做到有法可依。
这里，我主要就加强西部大开发的法制建设问题谈自己的一些看法。
实施西部大开发是一项长期的艰巨任务。有的专家说，西部地区要实现经济社会的全面发展与繁荣，逐步缩小与东部沿海地区之间的差距，至少需要50年左右的时间。西部地区跨12个省区，又在这样一个大跨度的时间范围内，为使开发战略得到有效的贯彻实施，有计划地稳步推进，保持国家政策的稳定性和连续性，就必须有稳定的法律制度保障。也只有这样，才能使西部大开发纳入法制化和规范化的轨道，做到有法可依、立法先行，把西部大开发与社会主义民主法制建设有机结合起来。
（一）完善西部大开发的专项法规。西部大开发涉及经济社会的方方面面，在生态环境、资源保护利用、基础设施建设和文物保护等方面和领域，大都有了相关的法律法规，对这些相关的法律法规，一方面要贯彻落实好，同时要按照西部大开发的需要和根据WTO规则，进行补充、修改、完善和配套，同时借鉴成功的经验，制定有关西部大开发重点领域的专项法规，比如基础设施建设、防沙治沙、退耕还林还草工程和科技教育等相应的法律法规。
（二）制定西部大开发的基本法。根据WTO规则和西部大开发的需要，西部各省都在对现行政策法规进行清理，不适应的予以废除和取消，对有些法律法规则按新形势的要求，进行修改、补充和完善。在取消废除不合时宜的政策法规的同时，制定符合需要的政策法规。在当前，应尽快制定出台西部大开发法，将西部大开发的目标、原则、任务、开发程序、法律责任、开发资金筹措使用、实行减免税收、国家扶持政策、东部地区的支援、政府的作用及职能分工等等，用法律进行明确，改变目前无法可依的状况。西部大开发法应该是一部综合性的法律，主要涉及西部大开发的重大问题和综合性问题，一些专门的问题可通过专项法律法规逐步完善和补充。据有关资料提供，美英等国开发落后地区都制定出台了相关法律，美国国会1933年5月通过了《麻梭浅滩与田纳西流域开发法》，1961年颁布了《地区再开发法》，1965年又颁布了《公共工程和经济开发法》；英国在1934年颁布了《特别区域法》，1945年制定了《工业布局法》，1975年又颁布了《工业法案》等。
（三）实行政府优惠政策的法制化。通过法律法规明确政府对西部大开发的优惠政策，是有效实施西部大开发战略的根本保障。西部省区，农村人口多，农业比重大，城乡差距比东部地区大，基础设施薄弱，投资环境差，观念落后，软环境改善慢；还有西部省区产业配套能力差，投资回报率低等，不给优惠政策就吸引不来投资。无论是国务院还是西部各省区，新出台的有关西部大开发的政策措施，包括优惠的政策措施，要尽可能以规范的法律法规加以体现，这样对改善投资环境、招商引资、生态环境可持续建设等才有吸引力。适应市场经济和WTO要求的良好的规范的法制环境，比红头文件和首长讲话等许诺的优惠条件更具有吸引力。
同志们，入世给我们带来了新的挑战、新的要求，也给我们提供了新的机遇，给我们地方政府创新体制提供了新的契机，给我们加快政府职能转变增添了新的动力，给我们转变政府行政行为拓宽了新的思路，入世拉进了我们与世界的距离，开阔了我们的视野，我们一定要抓住入世的有利时机，推进行政管理体制的创新，加快政府职能的转变，使我省经济社会得到更大的发展。